Lebensmittelkurier - Leseprobe

Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit

Aufgaben des BVL, insbesondere

Schnellwarnsysteme und Krisenmanagement auf nationaler Ebene

Mit dem Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit hat die Europäische Kommission eine grundlegende Neuordnung des gemeinschaftlichen Lebensmittelrechts eingeleitet. In der Vergangenheit sollte die Lebensmittelsicherheit durch materielle Anforderungen an die Herstellung, Behandlung und den Vertrieb von Lebensmitteln erreicht werden. Gefahren wurden häufig erst nach ihrem Auftreten festgestellt. Im Mittelpunkt des Lebensmittelrechts standen die Sanktionen gegen Verstöße. Mit der Verordnung (EG) Nr. 178/2002, der sogenannten „Basisverordnung“, mit der wichtige Ziele des Weißbuchs zur Lebensmittelsicherheit umgesetzt werden, ist die Prävention von Risiken in den Mittelpunkt des Lebensmittelrechts gerückt. Die Verordnung (EG) Nr. 178/2002 verlangt eine Risikoanalyse, die aus einer unabhängigen, objektiven und transparenten Risikobewertung besteht sowie notwendige Maßnahmen des Risikomanagement und der Risikokommunikation von vornherein eingeplant.

Während die Risikoanalyse als generelles Prognoseinstrument komplexe Zusammen­hänge auswertet wird es durch die Frühbeobachtung ergänzt. Die Frühbeobachtung besteht in der systematischen Erfassung, Sammlung und Auswertung von Informationen, die die Lebensmittelsicherheit betreffen. Solche Informationen fallen sowohl auf der Ebene der amtlichen Lebensmittelüberwachung wie auch im Rahmen der betrieblichen Eigenkontrolle an. Typische Beispiele hierfür sind das Schnellwarnsystem vor gefährlichen Lebensmitteln und Futtermitteln und die Monitoringsysteme zur Beobachtung der Rückstandsbelastung von Lebensmitteln.

Führen die Risikoanalyse oder die Ergebnisse der Frühbeobachtung zu Erkenntnissen nach denen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen besteht, ohne dass sich wissenschaftliche Unsicherheiten vollständig ausräumen lasen, können vorläufige Risikomanagementmaßnahmen zur Sicherstellung des in der Europäischen Gemeinschaft bestehenden Niveaus des Gesundheitsschutzes getroffen werden. Diese Maßnahmen haben solange Bestand bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassende Risikobewertung vorliegen. Das Risikomanagement in der EU folgt deshalb dem Vorsorgeprinzip. Folgerichtig müssen auch die Unternehmen beim Umgang mit Lebensmitteln, insbesondere der Produktentwicklung das Vorsorgeprinzip anwenden.

Die Verordnung (EG) 178/2002 berücksichtigt, dass sich Lebensmittelsicherheit nur unter Einbeziehung eines sachgerechten Verhaltens der Verbraucher herstellen lässt. Deshalb ist Transparenz auf allen Stufen des behördlichen Handelns die Grundvoraussetzung um dieses Ziel zu erreichen. Transparenz ist dabei sowohl für die Kommunikation der Risikobewertungen wie auch die Kommunikation der Managementmaßnahmen zu fordern.

Die neue Ausrichtung des Europäischen Lebensmittelrechts muss ihre Entsprechung in den Organisationsstrukturen finden. Folgerichtig hat die Europäische Kommission eine Europäischen Lebensmittelbehörde als neue Institution gegründet und ihr die Aufgaben der Risikobewertung und die Kommunikation der Bewertungen übertragen. Aufgaben des Risikomanagements, insbesondere das Krisenmanagement sind bei der Kommission verblieben. Bestimmte Maßnahmen des Risikomanagements, allen voran die Zulassung von Lebensmittelbetrieben aus Drittstaaten für den innergemeinschaftlichen Handel und die Inspektionen in den Mitgliedstaaten sind dem in Irland angesiedelten Lebensmittel- und Veterinäramt übertragen worden.

In Deutschland hat eine gleichsinnige Entwicklung stattgefunden. Das BSE-Geschehen Ende 2000 war der Auslöser einer umfassenden Neuorganisation des Verbraucherschutzes. Die Zuständigkeiten für den Verbraucherschutz wurden auf Bundesebene in einem Ressort, dem Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft zusammen gefasst und der Bundesrechnungshof mit einer Schwachstellenanalyse des gesundheitlichen Verbraucherschutzes und der Erarbeitung von Organisationsvorschlägen zur Verbesserung des Verbraucherschutzes und der Lebensmittelsicherheit beauftragt.

Die Analyse des Bundesrechnungshofs kam zu dem Ergebnis, dass die Transparenz staatlichen Handelns sicher gestellt und das Zusammenwirken der zuständigen Behörden auf Bundes- und Landesebene besser koordiniert werden muss. Um die Transparenz des staatlichen Handelns zu verbessern soll die wissenschaftliche Bewertung von Risiken und die Kommunikation der dabei erzielten Ergebnisse einer Behörde, das Risikomanagement, das meist auch einen Ausgleich zwischen konkurrierenden Interessen herbeiführen muss, einer anderen Behörde übertragen werden. Dieser Vorschlag entspricht der Konzeption, die bereits von der Europäischen Union für ihre Behörden gewählt wurde.

Die bessere Koordination zwischen den für die Lebensmittelüberwachung zuständigen Behörden auf Bundes- und Landesebene soll durch allgemeine Verwaltungsvorschriften des Bundes, die mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen sind, herbeigeführt werden.

Die Vorschläge des Bundesrechnungshofs wurden von der Bundesregierung aufgegriffen. Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuorganisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes am 1. November 2002 wurden das Bundesinstitut für Risikobewertung als Behörde zur Risikobewertung und das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit als Risikomanagementbehörde gebildet. Das Bundesinstitut für Risikobewertung ist aus Teilen des ehemaligen Bundesinstituts für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin gebildet worden. Andere Teile des Bundesinstituts für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin sind in das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit eingegliedert worden, in das auch Organisationseinheiten der Biologischen Bundesanstalt und der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung integriert wurden. Die im Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit mit Aufgaben des Krisenmanagements betrauten Referate wurden neu aufgebaut.

In die Zuständigkeit des neu gegründeten Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit fallen danach das Risikomanagement und die Koordinierung bundesweiter Maßnahmen im Bereich der Sicherheit von Lebensmitteln, Futtermitteln und Gegenständen des täglichen Bedarfs. In diesem Rahmen ist die Behörde auch für den Erlass von Allgemeinverfügungen nach § 47a des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes und die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 37 dieses Gesetzes zuständig. Einen besonderen Schwerpunkt bildet die Ausarbeitung Allgemeiner Verwaltungsvorschriften, die in eigens dafür eingerichteten Bund/Ländergremien erfolgt. Weitere Schwerpunktaufgaben des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit liegen in der Zulassung von Pflanzenschutz- und Tierarzneimitteln, in denen sich das Bundesamt auf wissenschaftliche Bewertungen des Umweltbundesamtes, bei Pflanzenschutzmitteln auch auf Bewertungen des Bundesinstituts für Risikobewertung und der Biologischen Bundesanstalt, stützt.

Eine Aufgabe des Bundesamtes ist der Betrieb des Schnellwarnsystems vor gefährli­chen Lebensmitteln und Futtermitteln. Im Rahmen dieser Aufgabe nimmt sie entspre­chende Meldungen der Länder entgegen, die nach Prüfung auf Plausibilität und Voll­ständigkeit und nach einer ggf. erforderlichen Änderung oder Ergänzung an die Kom­mission weiter geleitet werden. Im Gegenzug hierzu unterrichtet das Bundesamt die zuständigen obersten Landesbehörden über die von der Kommission in das Schnell­warnsystem eingestellten Meldungen. Die zuständigen Bundesministerien und das Bundesinstitut für Risikobewertung erhalten die Meldungen aus dem Schnellwarnsys­tem nachrichtlich. Den Wirtschaftsverbänden werden sie arbeitstäglich in anonymisier­ter Form zur Verfügung gestellt. Für die Arbeit des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit kommt der systematischen Auswertung der über das Schnellwarnsystem vor gefährlichen Lebens- und Futtermitteln verbreiteten Infor­mationen und der von der Lebensmittelüberwachung in Deutschland mitgeteilten Erkenntnisse eine Schlüsselrolle zu. Diese Arbeiten sind Teil der Frühbeobachtung, mit der erkennbare Veränderungen rechtzeitig wahrgenommen werden sollen. Ergänzend dazu analysiert das Bundesinstitut für Risikobewertung wissenschaftliche Erkenntnisse über neue Gefahren und neue Erkenntnisse, z.B. aktuelle Studien, über bekannte Gefahren.

Die dabei anfallenden Informationen sollen in ein Fachinformationssystem eingebracht werden, das alle nicht veröffentlichten Informationen von Fachdienststellen und wis­senschaftlichen Experten in einer Datenbank zusammenfasst. Diese Datenbank kann mit Instrumenten des Wissensmanagements, das sind in ihrer einfachsten Form wei­terentwickelte Suchmaschinen, so ausgewertet werden, dass auch grundsätzlich neue Erkenntnisse anfallen. Diese Idee, dem durch die Globalisierung bedingten lnformationsverlust durch organisiertes Wissensmanagement zu begegnen, ist nicht nur eine organisatorische und technische Herausforderung, sie bedarf auch eines geeigneten rechtlichen Rahmens, um die verfügbaren Informationen umfassend auswerten zu können. Zurzeit stellt die Zweckbestimmung mancher Fachgesetze eine Grenze für die Einbeziehung personenbezogener Daten in die Auswertung dar. Eine verbesserte Auswertung wird aber nach Verabschiedung des vom Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft als Referentenentwurf vorgelegten Le­bensmittel- und Futtermittelgesetzbuches möglich sein.

Die Durchführung der Lebensmittelüberwachung liegt in den Händen der Länder. Dort hat es in den letzten Jahren eine Entwicklung zu mehr Effizienz und länderübergrei­fender Zusammenarbeit gegeben. Gekennzeichnet ist diese Entwicklung von einer nahezu durchgängigen Übertragung der Lebensmittelüberwachung auf kommunale Behörden, der Ausbildung von Schwerpunkten in der Lebensmitteluntersuchung und einer länderübergreifenden Zusammenarbeit der Untersuchungseinrichtungen. Auf der Ebene der obersten Landesbehörden ist es zumeist zu einer Bündelung der Zuständigkeiten in einem Ressort und dem Aufbau von Landesämtern zur Durchführung der operativen Aufgaben, die in staatlicher Zuständigkeit verblieben sind, gekommen.

Zur Untersuchung von Lebensmitteln, Bedarfsgegenständen und Futtermitteln setzen die Laboratorien häufiger Kombinationen von Untersuchungsmethoden ein. Beispielhaft wird auf LC-MS/MS-Verfahren hingewiesen. Erkennbar wird auch, dass die Länder zunehmend Informationen aus der Struktur von Lebensmitteln für ihre Überwachungsaufgaben nutzen. Beispiele hierfür sind die PCR-Analytik zum Nachweis gen-technisch veränderter Bestandteile und Antiseren zur Identifizierung von Proteinen. In letzter Zeit bauen Laboratorien der Länder zunehmend Kompetenz auf, um die Verteilung der Stabilisotopen zur Herkunftsbestimmung von Proben zu nutzen. Daneben entwickeln einzelne Länder biologische Wirkungstests, z. B. Zellkulturtests, die als Screening genutzt werden sollen, um die Proben zu identifizieren bei denen eine weitergehende physikalisch-chemische Untersuchung angezeigt ist. Die Normierung dieser Methoden in den Arbeitsgruppen zur Entwicklung von Untersuchungsverfahren nach § 35 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes ist eine Aufgabe des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit.

Dr. Christian Grugel

BVL, Bonn, 29.10.2003